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A propos de l'auteur
Patrick Berjaud

Avocat au Barreau de Paris depuis 1988
Associé depuis 1995

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Email : p.berjaud@kga.fr

Thomas Yturbe

Avocat au Barreau de Paris depuis 2017
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Assurance chômage : le grand bouleversement (I)



Les mesures visant à accroître la rentabilité du système

« Le régime d'assurance chômage assure un revenu de remplacement dénommé « allocation d'aide au retour à l'emploi » [ARE], pendant une durée déterminée, aux salariés qui remplissent des conditions relatives au motif de fin du contrat de travail et à la durée d'affiliation, ainsi que des conditions d'âge, d'aptitude physique, de chômage, d'inscription comme demandeur d'emploi et de recherche d'emploi. » (1)

Les réformes de Madame Muriel Pénicaud se poursuivent. La loi n°2018-771 du 5 septembre 2018, dite loi Avenir professionnel, avait prévu diverses modifications de l’assurance chômage. L’objectif économique est d’économiser jusqu’à 3,4 milliards d’euros d’ici à 2021 par une baisse du nombre de demandeurs d’emploi comprise entre 150 et 250 000.

Les partenaires sociaux disposaient d’un délai de 4 mois (qui courait de début octobre 2018 à fin janvier 2019) pour trouver un accord. La négociation a échoué. Dès lors, le gouvernement a repris la main et adopté deux décrets datés du 26 juillet 2019 (n°2019-796 et 2019-797). Au second décret, est annexé un nouveau règlement d’assurance chômage. Ce second décret abroge la célèbre convention du 14 avril 2017 relative à l'assurance chômage, à laquelle les avocats travaillistes étaient si habitués à se référer.(2)

Ces deux décrets, pour la plupart de leurs mesures, sont entrés en vigueur le 1er novembre 2019, c’est-à-dire que les nouvelles règles s’appliquent aux travailleurs privés d’emploi dont la fin de contrat est intervenue à partir du 1er novembre 2019.

La date à prendre en compte pour déterminer si nous sommes sous l’empire du nouveau droit ou de l’ancien droit est :

• En cas de rupture conventionnelle, la date de fin de contrat déterminée par la convention de rupture elle-même ;

• En cas de licenciement, la date de l’entretien préalable, ou en cas de licenciement économique de plus de 10 salariés sur une période de 30 jours, la date de convocation à la première réunion des représentants du personnel.(3)

Selon Luc de Montvalon, docteur en droit privé, l’adoption de ces deux décrets constitue « la dernière étape de la flexi-sécurité à la française promise par les pouvoirs publics. » (4) Il se montre très critique vis-à-vis de cette réforme : « Malgré une ouverture de l'assurance chômage à de nouveaux bénéficiaires et une taxation - timide - des contrats courts, la prétendue recherche de flexi-sécurité semble s'effacer derrière l'objectif de maîtrise des dépenses de l'assurance chômage. Les nouvelles règles relatives à l'accès à l'assurance chômage et aux prestations servies semblent en effet être de nature à dégrader la situation des travailleurs les plus précaires, qui sont par ailleurs les plus pénalisés par la flexibilisation du marché du travail. »(5)

Pour préciser le contenu des deux décrets du 26 juillet dernier, plusieurs textes ont été publiés cet automne :

• Une circulaire UNEDIC n°2019-11 du 14 octobre 2019 relative aux contributions d’assurance chômage ;
• Un arrêté du 23 octobre 2019 relatif au contenu de la demande d'attestation du caractère réel et sérieux des projets professionnels des salariés démissionnaires ;
• Un décret n° 2019-1106 du 30 octobre 2019 portant modification du décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019 relatif au régime d'assurance chômage, lequel vient préciser les incohérences et maladresses de rédaction du décret du 26 juillet ;
• Une circulaire UNEDIC 2019-12 du 1er novembre 2019 (composée de 15 fiches sur un total de 293 pages).(6)

Difficile de se repérer dans ce mille-feuille de textes adoptés par l’exécutif mais essayons tout de même.

Le premier volet de ce K pratique est consacré aux mesures visant à accroître la rentabilité du système.
Dans l’ensemble, ces mesures constituent un durcissement du régime pour les travailleurs qui bénéficiaient déjà de l’assurance chômage avant la réforme, c’est-à-dire principalement les salariés ayant fait l’objet d’un licenciement (1). Toutefois, ce durcissement est compensé par la création d’un bonus-malus sur les contributions d’assurance chômage dans les entreprises de certains secteurs d’activité (2), et par l’ouverture de l’allocation à de nouveaux bénéficiaires, démissionnaires et indépendants (7) , d’autre part. La question des salariés démissionnaires fera l’objet du second volet de notre K pratique.

1. Un durcissement des conditions d’accès à l’assurance chômage pour les salariés licenciés

a. Allongement de la période minimale ouvrant droit à indemnisation

Depuis le 1er novembre 2019, les nouveaux inscrits à Pôle Emploi doivent avoir travaillé 6 mois (130 jours travaillés ou 910 heures travaillées) dans les 24 derniers mois pour se voir ouvrir le droit à indemnisation.(8)

Pour les salariés âgés de 53 ans et plus à la date de la fin de leur contrat de travail, qui statistiquement mettent davantage à temps que les plus jeunes à trouver un nouvel emploi, la période de référence est de 3 ans (au lieu de 2).(9)

Cet allongement de la durée minimale risque d’impacter négativement les travailleurs les plus précaires, c’est à dire les plus jeunes qui, au début de leur carrière, enchaînent les emplois de courte durée.

Cependant, pour compenser ce durcissement, la durée minimale d’indemnisation est alignée sur celle de la période minimale ouvrant droit au chômage: 6 mois, soit 182 jours calendaires (contre 122 avant la réforme). (10)

b. La restriction des droits rechargeables

Le rechargement des droits permet à un salarié qui a retravaillé avant d’avoir épuisé ses droits au chômage de bénéficier à nouveau de l’allocation chômage s’il se trouve une seconde fois en recherche d’emploi. Le principe de ce mécanisme est maintenu par la réforme. Néanmoins, la condition de durée minimale d’activité est relevée à 910 heures travaillées (130 jours travaillés) au cours des 24 derniers mois. (11) La durée est donc alignée sur celle requise pour l’ouverture initiale des droits, « ce qui tend à priver de toute utilité le mécanisme de rechargement des droits. » (12)

Comme l’indique à juste titre Luc de Montavalon, les premiers à pâtir de cette modification risquent d’être, hélas, les salariés les plus vulnérables : « Seront encore pénalisés ceux ayant cumulé des contrats très cours pendant leur indemnisation, alors qu’une condition de durée plus courte permettait de tenir compte de tout retour à l’emploi, quelle que soit sa durée. » (13)

c. La modification de l’assiette de calcul de l’allocation chômage

L’allocation chômage est constituée d’une partie fixe et d’une partie proportionnelle, laquelle tient compte de la rémunération que percevait le salarié avant la rupture de son contrat de travail.

L’allocation journalière est constituée, selon le cas :

• soit d’une partie proportionnelle et d’une partie fixe respectivement de 40,4 % du salaire journalier de référence et de 12 € ;
• soit d’une partie uniquement proportionnelle égale à 57 % du salaire journalier de référence

Le résultat le plus favorable est retenu (14), sans que l’allocation ne puisse excéder 75 % du salaire journalier de référence.(15)

Le salaire journalier de référence (SJR) est actuellement la rémunération des 12 derniers mois divisé par le nombre de jours travaillés sur cette période.

A compter du 1er janvier 2020 (16), le SJR sera égal à la rémunération des 24 derniers mois (17) divisés par le nombre de jours calendaires de cette période, c’est-à-dire que les jours non travaillés seront désormais inclus dans la base de calcul.(18)

Cette réforme emporte donc deux modifications :

• La multiplication par deux de la période de référence : elle passe d’un an à deux ans ;
• Le dénominateur de la division n’est plus le total des jours travaillés (environ 260 par an) mais le total des jours calendaires (365 par année régulière). Toutefois, ce changement aura des conséquences mineures puisque le nombre de jours travaillés est actuellement multiplié par 1,4 pour reproduire la base calendaire. Cette multiplication sera supprimée, ce qui simplifiera le calcul.

Les auteurs se montrent assez critiques sur l’allongement de la période de référence, qui est « susceptible d’avoir des impacts négatifs ou positifs en fonction des parcours individuels mais risque fort d’impacter négativement le montant des allocations des demandeurs d’emploi ayant subi des interruptions fréquentes d’activité.(19) » « La réduction de ce salaire pour les personnes ayant eu une activité morcelée aura mécaniquement pour effet de réduire leur indemnisation (tout en augmentant la durée d’indemnisation)(20) » . Lorsqu’il y a des périodes chômées entre plusieurs contrats de travail, le salaire journalier de référence diminue, mais la durée du droit augmente en proportion inverse.(21)

NB : la nature des rémunérations prises en compte ne change pas. Il s’agit toujours des rémunérations brutes correspondant à un travail effectif. (22)

La durée d’indemnisation est égale au nombre de jours calendaires ainsi obtenus (article 9 du règlement, qui renvoie à l’article 3).

d. La dégressivité des allocations pour les hauts salaires

Le règlement d’assurance chômage instaure un mécanisme de dégressivité des allocations pour les hauts revenus.(23) Cette fois, ce sont principalement les cadres (qui sont les plus hauts contributeurs de l’assurance chômage (24)) qui sont concernés. L’UNEDIC estime que cette réforme entraînera 160 millions d’euros d’économie entre novembre 2019 et décembre 2021(25) . La dégressivité commence à compter du 183ème jour d’indemnisation (c’est-à-dire au bout de 6 mois).

Par application de l’article 17 bis § 1er du règlement, trois situations sont possibles en fonction du montant de l’allocation journalière :

• Les demandeurs d’emploi qui perçoivent une allocation journalière inférieure ou égale à 84.33 € (rémunération inférieure à 4.500 € bruts mensuels avant la rupture) lors de l’ouverture des droits échappent totalement à la dégressivité ;

Les demandeurs d’emploi qui perçoivent une allocation journalière comprise entre 84.33 € et 120.47 € (rémunération comprise entre 4.500 € et 6.450 € bruts mensuels) voient leur allocation, après 6 mois d’indemnisation, réduite brutalement à 84.33 € ;

Les demandeurs d’emploi qui perçoivent une allocation journalière supérieure ou égale à 120.47 € (rémunération supérieure à 6.450 € bruts mensuels) subissent, après 6 mois d’indemnisation, une baisse de 30% de leur allocation, sans que le montant de celle-ci puisse descendre au-dessous d’un plancher de 84,33 € par jour.

Environ 10% des salariés (principalement des cadres supérieurs) gagnent plus de 4.500 € bruts par mois et seraient donc hypothétiquement concernés par la dégressivité. Néanmoins, en pratique, compte-tenu du fort taux d’employabilité de cette catégorie, les allocataires percevant une telle rémunération représentent une part beaucoup plus faible des allocataires entrant à l’assurance chômage (environ 2 % en 2017) et indemnisés (environ 4 %)(26) . À partir de fin 2020, chaque mois, 1.000 à 2. 000 nouveaux allocataires atteignant la fin de leur 6ème mois d’indemnisation connaîtront une dégressivité de leur allocation.(27)

Les salariés seniors (âgés de 57 ans et plus) à la date de la rupture ne subiront pas la dégressivité.
La condition d’âge s’apprécie à la date de fin de contrat, c’est-à-dire que le fait d’atteindre l’âge de 57 ans au cours de la période d’indemnisation n’a pas d’impact. Le coefficient de dégressivité s’appliquera au salarié qui avait 56 ans et 11 mois à la date de rupture du contrat mais qui aura 57 ans et 5 mois lors du début de la dégressivité.(28) L’âge étant souvent corrélé à une haute rémunération, l’UNEDIC estime que 30% des allocataires impactés auront 50 ans et plus, ce qui établit donc un effet pervers au système. (29)

Certains évènements permettent de suspendre le délai de 182 jours prévu à l’alinéa 1 précité, en particulier le fait de suivre une formation inscrite dans le PPAE (30) ou financée ou en tout ou partie par son Compte Personnel de Formation. (31)

Cette réforme peut être saluée ou critiquée. D’un côté, contrairement à une idée reçue, il n’est pas toujours aisé pour un cadre supérieur de retrouver un emploi (a fortiori à des conditions équivalentes à son travail précédent) et le fait de voir ses allocations décroître aggravera l’état psychologique du demandeur d’emploi qui n’a pas retrouvé de travail au bout de 6 mois. De l’autre, cette dégressivité, outre qu’elle accroît la rentabilité du système, aura un effet incitatif : ne pas se laisser porter indéfiniment par des allocations élevées.


2. Le bonus-malus sur les contributions d’assurance chômage

Autre aspect important de la réforme qui concerne, cette fois-ci, les employeurs : la mise en place, à compter du 1er mars 2021, d’un système de bonus-malus sur le montant des cotisations patronales d’assurance chômage. L’idée est que, pour aider le gouvernement à réaliser des économies, les salariés ne doivent pas être les seuls à faire un effort. Les employeurs sont également visés. Il convient de décrire la mesure (a) avant d’en préciser le champ d’application (b).

a. Une pénalité ou une remise par le biais d’une modulation de la cotisation

En 2019, 87% des embauches se font en CDD, ce qui va nécessairement de pair avec une grande précarité des salariés. (32)

Cette réforme a le même objectif que les motivations exposées en première partie : augmenter la rentabilité de notre système d’assurance chômage (l’une vise à diminuer les dépenses tandis que celle-ci vise à accroître les recettes), mais l’effet produit est inverse : une meilleure protection des salariés.

Pollueur-payeur. L’employeur qui rompt un grand nombre de contrats (et engendre de facto des coûts importants pour Pôle Emploi) se verra désormais appliquer une sorte de pénalité financière tandis que celui qui conserve davantage de salariés dans son effectif que la moyenne de son secteur sera récompensé. Dès lors, on peut espérer que ce pan de la réforme compensera les autres : les salariés précaires étant les premiers lésés par les mesures exposées en première partie, le gouvernement espère que le fait de sanctionner les employeurs diminuera le recours aux contrats précaires.

Le taux de la contribution patronale d’assurance chômage sera modulé à la hausse ou à la baisse entre 3% et 5,05% en fonction du taux de fins de contrat imputables à l’employeur et qui donnent lieu à indemnisation par Pôle emploi (licenciements, fins de CDD, missions d’intérim etc.) (33). A l’intérieur de cette fourchette, le taux de contribution sera modulé dans la limite d’un plancher et d’un plafond spécifique à chaque secteur d’activité. (34)


Le « taux de séparation moyen» de l’entreprise sera la division du nombre de ruptures de contrats imputables à l’employeur par l’effectif de l’entreprise. Si ce taux est supérieur à un seuil (qui doit encore être fixé par arrêté par référence au taux de séparation moyen dans le secteur d’activité), la contribution d’assurance chômage sera augmentée. A l’inverse, si elle est inférieure, le montant de la cotisation sera réduit. Le seuil correspond peu ou prou au comportement « normal », équilibré, dans le secteur d’activité. L’UNEDIC précise que la mesure est calibrée pour être globalement neutre au sein de chaque secteur : les diminutions de contribution dont bénéficieront une partie des entreprises du secteur seront du même ordre que les hausses que connaîtront les autres entreprises du secteur. (35)

La majoration ou minoration s’appliquera sur les rémunérations de tous les salariés quel que soit le type de contrat de travail. La période de référence des données utilisées pour calculer le taux de séparation correspond à la période comprise entre le 1er janvier de l'année N-3 et le 31 décembre de l'année N-1. Chaque exercice de référence correspond à une année civile (36) .
La pratique risque d’être une usine à gaz.

b. Un champ d’application restreint en fonction de la taille et de l’activité de l’entreprise

Ce dispositif s’appliquera seulement aux entreprises de certains secteurs d’activité qui seront listés dans un arrêté à paraître (par référence à la nomenclature des activités françaises).

Sept secteurs devraient être concernés en 2021 (ce sont précisément les secteurs identifiés par le gouvernement comme présentant le plus grand nombre de fins de contrats) :

• Fabrication de denrées alimentaires, de boissons et de produits à base de tabac ;
• Autres activités spécialisées, scientifiques et techniques ;
• Hébergement et restauration ;
• Production et distribution d’eau-assainissement, gestion des déchets et dépollution ;
• Transports et entreposage ;
• Fabrication de produits en caoutchouc et en plastique, et d’autres produits non métalliques ;
• Travail du bois, industrie du papier et imprimerie. (37)

L'affectation d'une entreprise dans l'un des secteurs d'activité listés plus haut est effectuée en fonction de l'activité économique principale qu'elle exerce ou, le cas échéant, de son objet social, et de la convention collective à laquelle elle est rattachée, selon des modalités fixées par le futur arrêté (38).

Cette réforme prend également en compte les spécificités des contraintes propres aux très petites entreprises. Alors même que les TPE (Très petites entreprises) représentent 96% des entreprises françaises (tout en embauchant seulement 19% des salariés), les entreprises de moins de 11 salariés échappent à la réforme. Le seuil de 11 salariés s’apprécie conformément à l’article L.130-1 du Code de la sécurité sociale, créé par la loi Pacte du 22 mai 2019 (39) . Ceci pourrait avoir l’effet pervers de décourager les embauches faisant passer le seuil, l’employeur cantonnant son effectif à 10 salariés afin de ne pas tomber sous le joug du dispositif, ce qui constituerait donc un frein à la croissance de ces entreprises.

Ce pan de la réforme n’ayant pas encore été précisé, attendons l’arrêté pour en connaître les modalités exactes. Pour autant, l’intention est déjà connue et s’avère louable, d’autant que les bénéfices estimés de Pôle Emploi seront plutôt faibles (320 millions d’euros en 2021)(40) , compte-tenu de la compensation entre hautes contributions versées par les entreprises en situation de malus et les plus faibles versées par celles en situation de bonus. C’est donc tout autant un but économique qu’un objectif de réduire la précarité des salariés.

Analyse à suivre dans quelques jours avec le second volet de ce K pratique sur l’ouverture de l’assurance chômage aux salariés démissionnaires…




(1) Décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019 relatif au régime d'assurance chômage (titre 1, chapitre 1, article 1)
(2) L’article 4 du décret n°2019-797 a abrogé l’arrêté du 4 mai 2017 portant agrément de la convention du 14 avril 2017 relative à l'assurance chômage et de ses textes associés
(3) La circulaire UNEDIC n°2019-12 du 1er novembre 2019, fiche n°14 (entrée en vigueur) explicite les dispositions transitoires
(4) Luc de Montvalon, Réforme de l’assurance chômage : peut-on concilier flexisécurité et maîtrise des dépenses ?, Semaine sociale Lamy, n°1874, 16 septembre 2019
(5) Luc de Montvalon Réforme de l’assurance chômage : peut-on concilier flexisécurité et maîtrise des dépenses ? Semaine sociale Lamy, n°1874, 16 septembre 2019
(6) Outre ces textes juridiques, l’UNEDIC a publié en septembre 2019 une note d’impact qui passe au crible chacune des mesures de la réforme (description et impact)
(7) Compte-tenu de l’ampleur de la réforme, l’ouverture du chômage aux indépendants est exclue du champ d’étude de ce K pratique. Cette réforme a été précisée par une circulaire autonome n°2019-13 du 1er novembre 2019 relative aux règles applicables aux travailleurs indépendants en cessation d’activité
(8) Règlement, article 3 &1. Pour rappel, avant la réforme, il suffisait d’avoir travaillé 4 mois (88 jours ou 610 heures) au cours des 28 derniers mois pour se voir ouvrir le droit à l’allocation chômage
(9) Article 3&1 précité du Règlement
(10) Article 9 du règlement
(11) Article 28 du Règlement. Auparavant, elle était de 150 heures au cours des 28 derniers mois
(12) Assurance chômage : les droits des allocataires globalement révisés à la baisse, Editions Francis Lefebvre, Social, 28 août 2019
(13) Luc de Montvalon Réforme de l’assurance chômage : peut-on concilier flexisécurité et maîtrise des dépenses ? Semaine sociale Lamy, n°1874, 16 septembre 2019
(14) Article 14 du règlement
(15) Article 16 du règlement
(16) Pour laisser à Pôle Emploi le temps de mettre à jour ses règles de calcul, cette modification n’entrera en vigueur qu’au printemps 2020
(17) Pour les salariés de 53 ans et plus, la période de référence est de 36 mois
(18) Article 11 du règlement (par renvoi à l’article 3)
(19) Assurance chômage : les droits des allocataires globalement révisés à la baisse, Editions Francis Lefebvre, Social, 28 août 2019
(20) Luc de Montvalon, Réforme de l’assurance chômage : peut-on concilier flexisécurité et maîtrise des dépenses ? Semaine sociale Lamy, n°1874, 16 septembre 2019
(21) Etude d’impact, page 14
(22) Pour rappel, ces rémunérations sont prises en compte dès lors qu’elles ont été assujetties aux cotisations d’assurance chômage (principe de réciprocité), trouvent leur contrepartie dans l’exécution normale du travail et correspondent à la rémunération habituelle du salarié
(23) Ce mécanisme existe déjà chez plusieurs de nos voisins européens : Espagne, Italie, Pays-Bas, Suède. A noter cependant que dans la plupart de ces Etats, au nom d’un objectif d’équité, la contribution des hauts revenus est diminuée.
(24) Leurs cotisations représentent 42% des recettes alors qu’ils ne perçoivent que 15% des allocations. Avec la réforme, ils continueront à contribuer tout autant, tout en voyant, pour les plus rémunérés d’entre eux, leurs allocations réduites
(25) Note d’impact, page 35
(26) Note d’impact, page 30
(27) Note d’impact, page 32
(28) Fiche 2 de la circulaire UNEDIC 2019-12
(29) Note d’impact, page 33
(30) Projet personnalisé d’accès à l’emploi que tout allocataire est tenu de mettre en place avec son conseiller Pôle Emploi
(31) Décret n° 2019-1106 du 30 octobre 2019 portant modification du décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019 relatif au régime d'assurance chômage, art.1,4°. Un arrêté doit paraître prochainement pour dresser une liste complète des formations qui suspendent ou interrompent le délai de 182 jours
(32) Selon une analyse de la Dares datant de juin 2018, le taux de rotation de la main d’œuvre (moyenne de taux d’entrée et de sortie) s’élève à 96%, dont 13% sont des fins de CDI
(33) Article 50-6 du règlement. Pour déterminer la nature de la fin de contrat de travail, l’on se reportera à celle déclarée par l’employeur dans l’attestation d’assurance chômage ou dans la déclaration sociale nominative
(34) Article 50-10, alinéa 4 du règlement
(35) Note d’impact, page 44
(36) Article 50-7 du règlement
(37) D’après l’UNEDIC, il s’agit des secteurs qui ont le taux d’entrée en contrat de moins d’un mois le plus élevé
(38) Article 50-3 alinéa 3 du règlement
(39) Pour des précisions sur la détermination des seuils d’effectifs, nous vous renvoyons à notre K pratique du mois de juin 2019.
(40) Note d’impact, page 44




Rédigé par Patrick Berjaud, Thomas Yturbe le Lundi 25 Novembre 2019

        

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