Domaine public et droit au respect de ses biens : le Conseil d’Etat et la Cour de Strasbourg parlent-ils la même langue ?

Le Conseil d’Etat vient de donner une réponse dense à la question de l'indemnisation du titulaire d'un titre contractuel d’occupation du domaine public en cas d’expropriation pour motif d’intérêt général (CE, 4 mai 2011, CCI de Nîmes, req. n° 334 280), en tranchant le litige relatif au préjudice subi par le titulaire de la concession d’établissement et d’exploitation du port de plaisance de Port Camargue, du fait de sa résiliation.

La concession rappelait la faculté dont dispose l’Etat d’y mettre un terme à tout moment et, organisant les conséquences d’une telle décision, prévoyait le paiement à sa charge de l’encours des emprunts souscrits pour la réalisation de l’outillage par l’occupant et des dépenses régulièrement engagées se rattachant à l’administration du service.

La cour administrative d’appel de Marseille avait jugé que l’indemnisation devait être limitée à : « la reprise des seules charges d’emprunt afférentes à l’outillage ainsi que des dépenses de fonctionnement régulièrement engagées, à l’exclusion de toute indemnisation complémentaire, notamment au titre des investissements qu’elle avait réalisés sur ses fonds propres ».

Devant le Conseil d’Etat, la CCI de Nîmes invoquait le droit au respect de ses biens posé par l’article 1er du protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Dans son arrêt du 4 mai 2011, la haute juridiction administrative juge que l’occupant ne pouvait pas invoquer le droit au respect de ses biens pour faire échec aux stipulations contractuelles limitant son droit à indemnisation, qu’il avait librement souscrites.

Après avoir rappelé que l’administration a toujours la possibilité de prononcer la résiliation pour motif d’intérêt général sous réserve d’indemnisation, cet arrêt précise que le contrat pouvait valablement fixer le montant et les conditions de l'indemnisation : « sous réserve qu'il n'en résulte pas, au détriment d'une personne publique, une disproportion manifeste entre l'indemnité ainsi fixée et le montant du préjudice résultant, pour le concessionnaire, des dépenses qu'il a exposées et du gain dont il a été privé ».

En revanche, ce principe ne s’appliquant qu'aux personnes publiques cocontractantes, « rien ne s'oppose (…) à ce que ces stipulations prévoient une indemnisation inférieure au montant du préjudice subi » par un cocontractant privé. Au cas d’espèce, la CCI, établissement public, était tenue par ce principe « découlant de l’interdiction faite aux personnes publiques de consentir des libéralités ».

La complexité des faits et le souci de ne pas travestir la portée de l’arrêt, très riche sur cet aspect du traitement contractuel de l’indemnisation due en cas de résiliation sans faute du titulaire, justifient des observations spécifiques à venir.

Mais il faut aussitôt souligner que quelques jours plus tôt, la Cour européenne des droits de l’homme avait apporté un éclairage différent à la question tranchée en France (CEDH, 26 avril 2011, Di Marco c/ Italie, req. n° 32521/05) en ce qu’elle intéresse le droit au respect des biens.

Dans l’espèce soumise à la Cour de Strasbourg, le locataire italien d'un terrain, appartenant à une collectivité locale, sur lequel il exploitait un parc de jeux, se plaignait que l’expropriation de cette emprise pour la construction d’une route avait violé son droit au respect de ses biens car le terrain avait été occupé illégalement et qu’il avait reçu une indemnité insuffisante ne compensant pas la perte de son outil de travail.

La Cour EDH a considéré qu’était en cause un « bien » susceptible d’être protégé par l’article 1 du protocole n° 1 déjà cité : cette notion recouvrant « tant des « biens actuels » que des valeurs patrimoniales, y compris des créances, en vertu desquelles un requérant peut prétendre avoir au moins une « espérance légitime » d’obtenir la jouissance effective d’un droit de propriété (...), l’espérance légitime du requérant, rattachée à des intérêts patrimoniaux tels que l’exploitation d’un terrain et l’exercice d’une activité commerciale, était suffisamment importante pour constituer un intérêt substantiel, donc un « bien » au sens de la norme exprimée dans la première phrase de l’article 1 du Protocole n° 1 ».

Si l’expropriation poursuivait un but légitime d’utilité publique, « l’ingérence dans le droit du requérant au respect des ses biens » devait pourtant être proportionnée, « c’est-à dire-ménager un « juste équilibre » entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu ». Ainsi, « sans le versement d’une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, une privation de propriété constitue une atteinte excessive ». La Cour de Strasbourg a souligné que dans de nombreux cas d’expropriation, seule une indemnisation intégrale peut être considérée comme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien, bien que des expropriations inspirées par des mesures de réformes économiques ou de justice sociale puissent « justifier un remboursement inférieur à la pleine valeur marchande ».

Après avoir relevé que l’indemnité perçue, de 6,5 fois inférieure à l’évaluation d’experts judiciaires, n’était « pas raisonnablement en rapport avec la valeur du bien » et que l’Etat n’avait pas examiné in concreto la situation particulière du requérant et pris en compte la perte de son « outil de travail » dont il tirait ses moyens de subsistance, la CEDH a constaté la violation par l’Italie de ses obligations conventionnelles.

La lecture de ces deux décisions ne convainc pas de leur complète compatibilité.

Le Conseil d’Etat invite à considérer que l’on peut efficacement renoncer, par le contrat, au régime de protection institué conventionnellement pour assurer le respect de ses biens.

Dès lors, il est logique qu’il ne retienne pas l’obligation posée par la CEDH que « l’ingérence (pour une cause d’utilité publique) dans le droit du requérant au respect des ses biens » s’accompagne du « versement d’une somme raisonnablement en rapport avec la valeur du bien ». En effet, la solution nationale estime que le concessionnaire, lorsqu’il est une personne privée, peut accepter contractuellement de recevoir une indemnité inférieure au montant de son préjudice, résultant des dépenses qu’il a exposées et des gains dont il a été privé, subi du fait de la résiliation de la concession (voire peut renoncer à toute indemnité).

Il est à craindre que les collectivités publiques ne soient tentées d'abuser de l'avantage que leur donne la reconnaissance de la validité de la renonciation contractuelle au régime de protection issue de la CEDH. Dans la négociation de son titre d'occupation, l'occupant privatif est rarement en position de force.